L'équilibre budgétaire en France, c'est quoi ? Plus personne n'en a une idée concrète car cette situation macro-économique ne s'est plus produite depuis près de 40 années.
Est-ce devenu une mission impossible pour un gouvernement de décider et faire voter un budget à l'équilibre ou bien le déficit est-il tout simplement une de ces doctrines politiques s'inscrivant dans un modèle économique que l'on pourrait qualifier de « modèle du toujours plus » qui s'imposerait comme une évidence non négociable pour soutenir une croissance qui ne cesse de s'affaiblir décennie après décennie, avec comme corollaire un endettement toujours plus élevé ? Voilà la question que pose l'article.
Le déficit public au plus fort de la crise
En 2009, au plus fort de la crise, le déficit public incluant les compartiments de l'État, des collectivités territoriales, des administrations de sécurité sociale, s'élevait à 7,5% du PIB, soit un montant de près de 150 milliards d'euros. Fort heureusement, les comptes se sont améliorés depuis, avec un retour à des montants de l'ordre de 90 milliards d'euros (2013). C'est encore beaucoup trop pour espérer maintenir les grands équilibres macro-économiques. A croire que le passage du Franc à l'Euro a complètement bousculé les repères chiffrés de nos dirigeants politiques. Pour saisir quelques ordres de grandeur bien utiles pour mesurer l'ampleur du phénomène, le niveau des déficits de 2013 (et 2014 sera très proche), correspond à 1360 euros par Français, 2500 euros par foyer fiscal, plus de 4700 euros par foyer imposable, et de l'ordre de 3000 euros par actif. Imaginez que vous ayez à sortir chaque année cet argent de votre poche pour combler tous ces trous creusés à Bercy ou ailleurs !
Je vous épargne les montants relatifs à notre endettement, afin d'éviter toute inquiétude, angoisse, arythmies, vertiges, ou autres effets désagréables. Pour les plus courageux, vous multipliez juste par 22 (2000 Mds de dette / 90 Mds de déficit pour l'année 2013 prise en référence) et vous aurez une petite idée de ce qu'en théorie pourrait être la facture à régler si l'état était soudainement contraint à rembourser sa dette. Pour rassurer les plus sensibles, tout le monde s'accorde sur le fait que l'État ne remboursera jamais. Ouf ! Soulagement ? Pas si vite, car quelque que soit le mode de résolution de la dette (défaut partiel, inflation, confiscation du patrimoine financier, ...), qu'il soit contraint ou choisi, rien ne se fera pas dans la douceur.
Pour financer de tels déficits, l'état, compte-tenu du cadre légal entourant la création monétaire et les prêts directs émanant de sa banque centrale, n'a pas d'autres choix que l'emprunt auprès des marchés financiers, tout simplement parce qu'il n'est pas un épargnant et ne peut puiser dans des réserves pour alimenter ses comptes débiteurs.
Le bon sens des ménages, et l'inconséquence de l'État
Les particuliers, plus instruits sur les aléas de la vie que nos gouvernants souvent imprévoyants dans leurs approches comptables, prennent l'initiative de constituer une petite épargne de précaution à l'aide d'un Livret A, d'une assurance-vie ou autres placements liquides, afin de faire face à des situations d'urgence ou à des périodes difficiles. Nos politiciens auraient-ils oubliés les règles de base d'une bonne gestion? Car les grands principes de gestion sont à mon sens valables pour toute organisation et quel que soit son niveau (particulier, entreprise, commune, région, État).
D'aucuns diront qu'on ne gère pas l'État comme une entreprise, mais à cela je réponds qu'au-delà des particularismes propres à la dimension d'un pays et à la complexité de ses structures, du caractère quasi-infini de l'espérance de vie d'un État, de sa faculté à moduler ses ressources à travers les leviers de l'impôt, de ses fonctions régaliennes, de ses ambitions sociales, rien ne peut justifier le laxisme budgétaire, les idéologies qui concourent à des politiques budgétaires et fiscales jamais remises en cause et sanctionnées le plus souvent par des échecs. Le problème est donc la répétition et la constance politique dans les ancrages idéologiques, chaque année révolue ressemblant à la précédente, à quelques décimales près au niveau des chiffres.
Pourquoi nos gouvernements successifs, de droite comme de gauche, n'ont-ils pas constitué ces réserves de précaution durant les périodes de forte croissance pour se doter de marges de manœuvre financières en temps de crise, et éviter un financement systématique par la dette ? La réponse est simple : la croissance infinie. Les certitudes qui collent à nos systèmes de pensée et qui persistent encore de nos jours malgré les rappels à l'ordre d'une planète qui souffre de nos imprévoyances, ne pouvaient inciter les gouvernants à gérer en bon père de famille, puisque, hormis quelques périodes difficiles inhérentes aux cycles économiques, tout doit toujours revenir dans l'ordre, un ordre immuable, un déterminisme sans faille, grâce à une croissance sans limite, celle qui résout tout : déficit, dette, chômage, délinquance, etc. Oui, mais cette croissance joue avec nos nerfs depuis une dizaine d'années et sa faiblesse chronique, insensible ou presque au contexte international dont on attend beaucoup en terme de relance, ternira notre horizon pour quelque temps encore.
La réponse serait incomplète si je n'évoquais pas toutes les formes de clientélisme qui contribuent à un embonpoint étatique toujours plus préoccupant.
L'équilibre est-il envisageable ?
On a cru pendant quelques mois, notamment en début de mandat présidentiel, que le Président et ses équipes avaient réellement l'intention de réduire le déficit pour le porter à 3%, conformément aux critères de Maastricht, qu'on avait alors dépassé le stade des velléités pour se positionner sur le terrain des fermes intentions, de la naissance d'une rigueur budgétaire durable, avec des objectifs en tendance bien affirmés tout en restant raisonnable dans un contexte européen qu'on ne peut ignorer. Seulement voilà, l'ampleur de la tâche est énorme car on est parti de loin, et dans la longue marche qui devait nous conduire à ce point sublime, où l'horizon devait se dégager, de nombreux écueils se sont interposés.
Sans rentrer dans tous les détails qui pourraient fournir les clés d'une bonne compréhension des dérapages successifs qui ont marqué la conduite des affaires, on peut synthétiser que toute la mécanique budgétaire qui reste grippée depuis de nombreuses années, bute inexorablement sur les deux facettes d'une même médaille: les recettes et les dépenses. Comment pourrait-il en être autrement dans un contexte où il serait hasardeux de trop miser sur la locomotive internationale pour tirer la croissance française vers des hauteurs salutaires qui nous feraient oublier la thématique des dépenses publiques.
Le niveau des dépenses publiques n'a jamais été aussi élevé (57% du PIB). Les prélèvements obligatoires battent de nouveaux records en atteignant 46% du PIB. Alors sur quels leviers le gouvernement pourrait-il encore jouer pour atteindre l'équilibre budgétaire ?
Premier levier : les impôts ou la fiscalité
Les marges de manœuvre deviennent dérisoires, et le gouvernement en a pris réellement conscience récemment en constatant une baisse de rendement des recettes fiscales. La courbe de Laffer s'exprime pleinement, et il est désormais impossible de ne pas acter qu'il devient périlleux d'agir sur la fiscalité pour augmenter les recettes, au risque de provoquer un décrochage économique définitif. Peut-être y a-t-il encore quelques actions courageuses à mener dans ce domaine, en affrontant de face des lobbies très actifs, en laissant de côté le clientélisme, en vue de détruire par exemple toutes ces niches fiscales qui n'ont pas une grande efficacité et qui s'élèvent en cumulé à plusieurs dizaines de milliardsd'euros. Les politiciens ne peuvent plus se permettre d'être fébriles et immobiles, mais à contrario, aller de l'avant, réformer, restructurer, innover.
Deuxième levier : les dépenses
Elles ont augmenté ces dernières années plus vite que la richesse nationale (notre fameux PIB, qui soit dit en passant n'a rien d'un indicateur qui évalue la richesse produite, mais seulement l'activité globale qui bien souvent est destructrice de valeurs). Les grandes marges de manœuvre se trouvent bien évidemment dans cette colonne comptable, puisqu'on a vu qu'il n'était plus possible, sauf à la marge, d'augmenter la pression fiscale. L'État a perdu un levier important en positionnant les curseurs fiscaux au maximum, en créant toute une série d'effets parasites comme une chaîne HFI au volume un peu trop fort, et se retrouve donc dans sa cabine de pilotage avec une seule manette opérationnelle, celle des dépenses, qui au premier regard offrirait une amplitude de réglage confortable, vu que notre ratio de 57% est largement supérieur à la moyenne européenne. Au premier regard seulement car comme chacun sait, les choses se compliquent dès qu'on y regarde d'un peu plus près.
Comment retrouver l'équilibre ?
Retrouver l'équilibre est juste une petite affaire de 90 milliards d'euros, en apparence. Car il ne suffit pas de baisser les dépenses d'un tel montant pour espérer rééquilibrer nos comptes publics défaillants. Ce serait bien trop simple, et cette simplicité nous ferait d'un coup douter de la pertinence de ces petites cellules d'économistes officiant comme conseillers à l'Elysée. Il faut tenir compte de ce qu'on appelle les multiplicateurs budgétaires, et là tout se brouille, car personne n'est d'accord sur leurs réels niveaux. Un multiplicateur de 0,8 par exemple signifie que si vous baissez d'un point le déficit, vous diminuez la croissance du PIB de 0,8 point. Et si le PIB se contracte ou progresse moins vite que prévu, les recettes fiscales vont diminuer ou ne seront pas à la hauteur des prévisions. Les plateaux de la balance sont bien capricieux ! Alors combien de milliards d'économie à réaliser? Personne ne le sait, puisque personne ne maîtrise ces impertinents multiplicateurs qui vont de surcroît évoluer avec le contexte, du fait que rien n'est linéaire en économie.
Un système économique est un système complexe et comme je le dis souvent, la complexité déteste la linéarité des phénomènes. Nous voilà donc bien embarrassés ! Certains économistes osent avancer le chiffre de 150 milliards d'euros d'économies pour revenir dans un cadre acceptable. Aïe ! La facture est salée.
Le rééquilibrage budgétaire impose donc l'acceptation d'une récession, avec les conséquences que l'on imagine en matière de chômage. On comprend pourquoi les politiques regardent un peu de travers la rigueur comptable et ont abandonné sans le dire tout en le disant l'objectif des 3%, qui, rappelons-le, était prévu pour 2013. Je fais ... je perds, je ne fais rien ... je perds aussi. Les inconséquences répétées depuis des décennies positionnent le pays dans une impasse économique. L'équation est devenue impossible à résoudre du fait que les gouvernements sont allés trop loin dans leur légèreté comptable, leurs incuries persistantes ; les marges de manœuvre fondent comme neige au soleil, et plus personne ne voit réellement la stratégie à adopter pour remettre les voyants macro-économiques au vert.
L'Equilibre est-il souhaitable ?
En théorie, l'équilibre est souhaitable à moyen terme, car c'est le seul moyen, si la croissance revient durablement, de procéder au désendettement avec une certaine efficacité. Dans ce cas, le niveau de la dette n'évolue plus et reste stable en valeur absolue. Rapportée au PIB, elle va donc diminuer progressivement en fonction de la croissance nominale (croissance en volume additionnée de l'inflation qui agit comme une érosion monétaire). Encore faut-il que le retour à l'équilibre soit compatible avec le retour et le maintien d'une croissance durable. C'est l'équation qu'il faut résoudre et qui est au centre des débats qui animent la classe politique et les économistes où certains sont plutôt favorables à la rigueur budgétaire pour casser le cercle vicieux de l'endettement et d'autres plutôt keynésiens voyant le déficit comme une nécessité pour se soustraire à une nouvelle récession.
Conclusion
Je le répète, l'équation paraît bien compliquée. La France connaît une croissance faible (0,3% en 2013, 0,5 à 0,7% au mieux en 2014 selon des prévisions réalistes) avec un déficit de plus de 4%. Il faut bien comprendre que le déficit correspond à de l'argent injecté dans l'économie sans rapport avec ses fondamentaux, et s'apparente à une forme de création monétaire (des flux importants viennent de l'étranger pour assurer notre financement). Réduire le déficit, c'est compromettre la croissance, alors que la croissance s'avère être une nécessité pour redresser une économie fragilisée. Soutenir la croissance avec du déficit, c'est poursuivre la même politique qui sévit depuis des décennies sans jamais apporter la moindre preuve d'efficacité (la situation actuelle du chômage et le manque de dynamisme économique le prouve). Si le déficit était la solution miracle, pourquoi alors ne pas en faire davantage ? Pourquoi pas 5%, ou 6%. La réponse est simple, aucune organisation ne peut vivre au dessus de ses moyens sans connaître à un moment ou un autre la faillite ou la cessation de paiements. Du déficit pour de la croissance et de la croissance pour tuer le déficit ; un beau cercle vicieux parfaitement réglé pour perdurer.
Peut-on encore parler de potentiel de croissance avec un déficit si élevé? Le potentiel aujourd'hui paraît inversé, comme si le courant devait repartir dans l'autre sens, le sens de la récession et de l'appauvrissement, comme une force de rappel contrariant les excès du passé, effaçant une croissance en partie artificielle davantage construite sur un dopage monétaire que sur les solides piliers de l'innovation et la compétitivité. Le « toujours plus » est en panne et il faudra changer radicalement nos modes de pensée pour inventer une nouvelle société désintoxiquée du déficit, de la dette, et de la dépense. Trois drogues dures qui secouent un organisme fragilisé depuis des années et qui ne pourra s'en sortir qu'avec l'application de thérapies nouvelles. L'équilibre n'est donc pas pour demain ni après-demain, car la route qui y mène est jonchée d'obstacles techniques, idéologiques, politiques, sociaux, qu'il faudra dégager avec une force et un courage qui aujourd'hui font défaut.
L'Allemagne devrait connaître dès 2015 un budget fédéral à l'équilibre. Cet évènement constitue un marqueur fort pour les milieux politiques et économiques très soucieux d'orthodoxie en matière de comptes publics. Un petit tour vers l'Allemagne pour un stage éducatif en gestion budgétaire ne me paraît pos totalement inutile !
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