La France est le pays qui compte le plus de communes en Europe, avec 36 681 communes pour 65 millions d’habitants. Elle possède, à elle seule, près de 40 % des communes de l’Union européenne.
A titre de comparaison, l’Allemagne en a 12196 (81,5 millions d’habitants) et l’Italie 8101 (61 millions d’habitants), l’Espagne 8111 (47,3 millions d’habitants).
La France a de loin la moyenne de la population médiane d’une commune la plus faible d’Europe avec 423 habitants alors que l’Italie c’est 2300, la Belgique 11 000 et l’Allemagne 6700.
Ces communes sont rattachées à 4055 cantons, 101 départements, qui eux-mêmes sont regroupés dans 26 régions.
Plus de 31 500 communes ont moins de 2000 habitants, elles sont 34 672 à moins de 5000 habitants, 255 en ont plus de 30 000 dont 41 dépassent les 100 000 habitants. Quelques dizaines de communes ont moins de 10 habitants, et environ un millier en ont moins de 50 ! Sachant que 6 communes françaises n’ont aucun habitant !
Heureusement que depuis 1959, le nombre de communes a diminué de 2750 par fusion. Par comparaison, le nombre de communes en Belgique est passé entre 1961 et 1977 de 2663 à 589.
Le français étant très jacobin et administratif a créé au fur et à mesure des années, un mille feuilles qui est devenu très complexe et peu assimilé ou connu par la plupart de nos concitoyens.
En 1890, création des premiers SIVU (Syndicat Intercommunal à Vocation Unique), en 1950 les Districts Urbains, en 1959 les SIVOM (Syndicat Intercommunal à vocation multiple), en 1966 les CU (15 Communautés Urbaines),, en 1983 les SAN (4 Syndicats d’Agglomération Nouvelle), en 1992 les CC (1903 Communautés de Communes), en 1999 les CA (222Communautés d’Agglomérations), en 2010 les Métropoles (2). Il faut rajouter les 2145 EPCI (Etablissements Publics de Coopération Intercommunales) à fiscalité propre qui supervisent 99,8 % des communes. On peut encore ajouter les arrondissements des grandes villes.
La réforme des collectivités territoriales de 2010 a rendu obligatoire pour les communes l'adhésion à une intercommunalité depuis le 1er janvier 2014. Elle a créé également deux nouvelles formes d'association : la métropole, pour les intercommunalités les plus importantes, et le pôle métropolitain, forme de syndicat mixte regroupant des intercommunalités à fiscalité propre. Au 1er Janvier 2013, le nombre de Syndicats Intercommunaux était de 14 800, en baisse de 3 %.
Si l’on compare les 12 principaux pays d’Europe, 8 fonctionnent à deux niveaux, 4 ont une organisation à 3 niveaux, même si le Royaume-Uni est un peu inclassable avec l’Ecosse à part, et 9 préfectures.
Par comparaison, l’Allemagne n’a que 16 landers d’environ 5 millions d’habitants. Ceux-ci ne sont pas des collectivités territoriales puisque l’état est une fédération. Ils sont divisés en 323 Arrondissements (landkreise).
L’Espagne a 50 provinces avec 17 communautés autonomes.
L’Italie a 20 régions et 110 provinces.
Outre le fait que la France concentre 40 % des communes de l’Union européenne, ce nombre a un coût (salaires des maires) et il complexifie les processus de décision à l’échelle des EPCI.
Dans les grandes agglomérations, c’est pire puisque peu de décision ne peuvent se prendre qu’en concertation avec la CU, la Région, le département, la Ville et même au départ souvent par les arrondissements qui sont plus près du terrain avec les conseils de quartiers (qui ne sont que consultatifs).
Comment réduire ce mille feuilles pour diminuer les coûts et augmenter les rapidités de décision ?
Critiques sur le fonctionnement de cet ensemble territorial quelque peu complexe et disparate
En 2005, la commission d’enquête qui avait été créée sur l’évolution de la fiscalité locale, a conclu que la coopération intercommunale était un des facteurs d’augmentation des impôts locaux en France. Elle a démontré un impact important sur la pression fiscale locale due à une spirale inflationniste des transferts de personnel, le maintien de postes en doublons entre commune et intercommunalité et des investissements somptueux non proportionnels aux besoins.
Cette spirale est confirmée d’une autre manière dans le Livre noir de l'intercommunalité, publié en septembre 2005 par les députés Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec. Ceux-ci affirment que l’intercommunalité et essentiellement le cadre apporté par la loi Chevènement, est une grave source d’insécurité juridique. En effet, la frontière entre la compétence communale et la compétence intercommunale n’est jamais clairement définie.
L’Analyse constate beaucoup de disfonctionnements tels que :
- Des problèmes de définition des périmètres intercommunaux.
- Une superposition à des syndicats intercommunaux préexistants, qui remplissaient déjà pleinement les compétences qu’entendent assumer les nouveaux EPCI à fiscalité propre.
- Des approximations et des retards répétés dans la définition de l’intérêt communautaire.
- Le principe de la libre administration des collectivités territoriales se traduit dans les faits par un système de partenariats chaotique, où chacun cherche à s’arroger l’ensemble des compétences.
- Une dégradation continue des compétences communales.
- La faible liberté d’entrée et de sortie d’une commune au sein d’une intercommunalité.
La loi Chevènement a favorisé la multiplication des structures intercommunales mais ses incohérences ont généré de nombreux excès.
Le rapport public particulier de la Cour des comptes sur l'intercommunalité en France du 23 novembre 2005, souligne également certaines carences du système intercommunal, et exige notamment une meilleure définition des périmètres intercommunaux et une simplification de la carte intercommunale.
Lors de la présentation de ce rapport, Philippe Séguin, premier président (2004-2010) de la Cour des comptes constate ainsi que si l'intercommunalité est « un indéniable succès quantitatif, la situation n'est pas pleinement satisfaisante sur le plan qualitatif. »
Pour apporter une première petite amélioration fonctionnelle, la réforme de 2013 apportera une modification juridique après les élections municipales de mars 2014 pour l’élection des délégués de communes de 1000 habitants et plus au sein du conseil des communautés de communes, des syndicats d'agglomération nouvelle, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles. Ceux-ci seront élus lors des élections municipales.
En revanche, les représentants des communes dans les EPCI sans fiscalité propre (unique, syndicat, syndicat intercommunal à vocations multiples) continuent d'être élus par chacun des conseils municipaux concernés, comme c'était le cas avant 2014 pour toutes les intercommunalités.
Propositions d’améliorations
En premier, il serait nécessaire de réduire le nombre de communes au minimum de moitié. Nous serions encore champion en nombre, en comparaison de nos voisins.
La France ayant des régions très disparates entre plaines, montagnes, côtes, densité très variables de population ; il serait judicieux de procéder à des regroupements en tenant compte des distances et pas seulement en termes de population.
Les départements pourraient être supprimés et les régions agrandies. L’Allemagne n’en a que seize et n’en est pas moins très performante, au contraire.
La difficulté de réformer vient plus de la diminution du nombre d’élus ou fonctionnaires territoriaux que de la volonté de se diriger vers une organisation moins étatique, plus souple, moins coûteuse donc plus compétitive dans son fonctionnement.
Qui en aura réellement le courage ? Beaucoup en parle, mais peu agissent ou si peu et si lentement.
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