Quels progrès pour l’autonomie stratégique de l’Union européenne ?

Le président Emmanuel Macron a fait de la souveraineté européenne l’axe de sa politique européenne depuis 2017, comme nous l’avons vu dans la première partie de cet ouvrage. Or le vocabulaire de la souveraineté européenne ne s’est que partiellement imposé dans le débat européen, probablement parce qu’il heurte les États membres soucieux de protéger leur souveraineté nationale. Dans le vocabulaire européen, on a parfois parlé de « souveraineté numérique » ou de « souveraineté technologique », et les sommets européens de Versailles en mars 2022 et de Grenade en octobre 2023 ont mentionné plus globalement la « souveraineté européenne ». Mais on ne peut pas dire qu’il y ait une déclinaison claire et programmatique de la souveraineté européenne comme l’avait proposé le président français, d’autant qu’on n’a pas senti, à l’occasion de la conférence sur l’avenir de l’Europe, un appétit extraordinaire des États membres pour renforcer les compétences de l’Union par une révision des traités. Rappelons aussi que dans le purisme des juristes, ce sont les États membres qui restent souverains, ce sont eux qui ont la « compétence des compétences » ; l’Union européenne n’exerce que des compétences transférées par les États, selon des modalités prévues dans des traités négociés et ratifiés par les États à l’unanimité. Le Brexit illustre d’ailleurs a contrario que la souveraineté de l’État prévaut et que l’État souverain peut se retirer de l’Union et retrouver la plénitude de ses compétences.

Si la souveraineté européenne ne doit pas être opposée à la souveraineté des États membres – nous aurons l’occasion d’y revenir – l’autonomie stratégique apparaît comme un concept beaucoup plus accepté dans l’Union (1), et les progrès accomplis depuis quelques années ont été considérables, surtout quand on regarde le quasi-néant d’où l’on est parti.

De la défense à l'économie

Rappelons que le concept d’autonomie stratégique est issu d’une approche française. Dans les livres blancs français sur la défense (à commencer par celui de 1994), il désignait la capacité de la France à conserver la maîtrise des technologies et des capacités critiques, en particulier pour préserver l’indépendance de sa dissuasion nucléaire et son autonomie d’action. Au niveau européen, le concept a fait une timide apparition dans le contexte des communications de la Commission pour renforcer le secteur de la défense en 2013, et de la « stratégie globale » de Mme Mogherini (haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité), en 2016, sans être précisément défini. Toujours en 2016, le Conseil européen a avancé une définition en évoquant « la capacité des Européens à agir de manière autonome lorsque c’est nécessaire, là où c’est nécessaire et avec leurs partenaires dans tous les cas où c’est possible ». On peut considérer que cette formulation couvre la capacité d’intervention européenne au titre des opérations de la politique de sécurité et de défense commune, ce qui est dans la parfaite continuité de la déclaration franco-britannique de Saint-Malo (1998) évoquant déjà une « capacité autonome d’action [de l’Union] appuyée sur des forces militaires crédibles », mais articulée avec l’OTAN. Cette autonomie stratégique n’a rien à voir avec une défense européenne collective, qui repose explicitement sur l’OTAN au dire même des traités (article 42-7 TUE), et encore moins avec une souveraineté européenne dans le domaine de la défense, qui reste un des moins européanisés (vote à l’unanimité, contrôle souverain des forces armées par chaque État membre, poids du budget d’armement dans chaque État membre).

1. M. Lefebvre et E. Simon, « L’autonomie stratégique européenne, nouveau projet commun ? », Revue internationale et stratégique no 122, été 2021, dossier « Une Europe géopolitique ? ».