Anne O. Krueger – En finir avec la paralysie des allègements de dette

Lorsque la crise économique du Sri Lanka a fait les gros titres de la presse internationale il y a un an,  elle s'aggravait déjà depuis de nombreux mois. De graves pénuries de carburant empêchaient les gens d'aller travailler et les biens de consommation ne pouvaient pas être distribués. Les importations ayant pratiquement cessé, les médicaments et autres produits essentiels étaient rares ou totalement indisponibles. En juillet, des personnes affamées ont pris d'assaut le palais présidentiel. Le président avait déjà fui le pays.

Pourtant, ce n'est que le mois dernier que le Fonds monétaire international a pu demander et obtenir l'approbation de son  conseil d'administration pour un prêt au Sri Lanka afin de permettre l'acheminement de nourriture, de carburant, de médicaments et d'autres produits de première nécessité. Mais ce n’était pas encore un véritable feu vert, car le conseil d'administration a subordonné le décaissement du prêt à l'assurance que les créanciers récalcitrants – à savoir la Chine – accepteraient une restructuration. Le Sri Lanka n'est pas non plus le seul à attendre de recevoir des fonds. The Economist
rapporte que 21 pays pauvres sont soit en défaut de paiement, soit en attente d'une restructuration de leur prêt.

Pour être clair, ces retards ne sont pas imputables au FMI. La charte du Fonds stipule qu'il ne peut prêter que s'il a l'assurance qu’une activité économique durable sera rétablie. Si le fardeau de la dette d'un pays est trop lourd, tous ses créanciers doivent accepter une décote (une réduction du principal dû) ; sinon, tous les nouveaux prêts qu'il recevra ne serviront qu’à assurer le service de ses dettes non remboursées. De manière tout aussi importante, l’importance de la reprise économique dépendra du dosage des politiques du gouvernement. Celles-ci devront presque toujours être ajustées pour obtenir de meilleurs résultats que par le passé.

Les retards actuels résultent du refus de la Chine de subir la même décote que les autres créanciers. Les prêts bilatéraux chinois ont connu une croissance rapide au cours de la dernière décennie et représentent aujourd'hui près de la moitié de l'ensemble des crédits gouvernementaux accordés aux pays pauvres. En général, lorsqu'un pays débiteur ne peut pas  rembourser la Chine, celle-ci accorde un nouveau prêt pour financer les obligations du service de la dette, ce qui augmente le montant dû par le débiteur.

Dans le passé, les dettes des créanciers officiels envers les pays emprunteurs étaient restructurées par l'intermédiaire du Club de Paris des créanciers souverains, qui comprend principalement des économies avancées telles que les États-Unis, le Japon et la France. Lorsque les coûts du service de la dette d'un pays endetté devenaient trop élevés, son gouvernement s'adressait au Club de Paris, aux créanciers privés et au FMI pour obtenir un allègement. Tandis que le FMI évaluait la situation macroéconomique des pays et prescrivait des réformes politiques pour rétablir la viabilité, le Club de Paris et les créanciers privés se réunissaient pour convenir d'un plan de restructuration de la dette. Le FMI approuvait ensuite le programme et débloquait les fonds, mais seulement après avoir reçu l'assurance que le pays entreprendrait effectivement les réformes nécessaires.

Maintenant que la Chine est un créancier aussi majeur, ce processus se heurte à un mur. Alors que les prêteurs officiels  multilatéraux ont insisté sur la nécessité d'un processus coordonné de restructuration de la dette, la Chine a refusé de réduire la valeur de ses prêts. Elle préfère simplement reconduire la dette des pays pauvres en les endettant davantage.

Certes, les détracteurs de l'approche traditionnelle déplorent que les intérêts dus par certains pays pauvres dépassent
les montants qu'ils consacrent à la santé et à l'éducation. Mais ces critiques devraient se demander ce qu'il est advenu des  fonds empruntés. Si l'argent avait été utilisé à des fins productives, la dette du pays serait probablement plus viable. Il convient de rappeler par exemple que, lorsque la Corée du Sud a emprunté massivement (à hauteur d'environ 10 % du PIB par an) pendant sa période de forte croissance dans les années 1960, les coûts du service de sa dette en pourcentage du PIB ont en fait diminué.

Il est urgent d'améliorer le processus de réponse de la communauté internationale aux situations d'urgence liées à la dette souveraine. Le rôle du FMI a été, et doit rester, celui d'un prêteur en dernier ressort. Mais il est aussi l'autorité clé pour déterminer si les changements de politique projetés par un pays endetté conduiront à une reprise satisfaisante des performances économiques.

Lors des réunions de printemps du FMI et de la Banque mondiale ce mois-ci, la directrice générale du Fonds, Kristalina  Georgieva, a annoncé un accord visant à "améliorer l'échange d'informations sur les projections macroéconomiques et
les évaluations de la viabilité de la dette à un stade précoce du processus de restructuration de la dette". Or, si cela peut améliorer quelque peu le processus, ce n'est pas suffisant.
L'argument du The Economist , selon lequel les prêts du FMI aux pays pauvres devraient être subordonnés à  l'engagement du bénéficiaire de refuser d'assurer le service de la dette de tout créancier récalcitrant, est plus prometteur. Une telle mesure ne manquerait pas d'accroître la pression sur la Chine.

Une autre option consiste à lier la restructuration de la dette à d'autres questions. Par exemple, un accord pourrait être conclu entre les deux principaux actionnaires du FMI, la Chine rejoignant le Club de Paris et acceptant des allègements de dette en échange de l'annulation par les États-Unis des droits de douane imposés aux produits chinois dans le cadre de la
guerre commerciale de l'ère Trump.

Toute politique qui accélère et renforce le processus de résolution des crises de la communauté internationale bénéficierait grandement aux pauvres dans de nombreux pays à faible revenu. En outre, lier l'adhésion au Club de Paris à d'autres questions litigieuses – telles que la relance du mécanisme de règlement des différends de l'Organisation mondiale du commerce – augmenterait le bien-être à l'échelle mondiale.

Il faut agir, et vite. Les pauvres du monde ne devraient pas avoir à payer le prix des désaccords entre les plus grands créanciers de la planète.

Anne O. Krueger, ancienne économiste en chef de la Banque mondiale et ancienne première directrice générale adjointe du Fonds monétaire international, est Senior Research Professor en économie internationale à la School of Advanced International Studies de la Johns Hopkins University et Senior Fellow au Center for International  Development de l'Université de Stanford.

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