Alors que le Sénat s'apprête à publier demain vendredi 18 septembre les conclusions de la commission d'enquête sur le contrôle, la régulation et l'évolution des concessions autoroutières, l’Institut Sapiens vient de publier une étude intitulée « Les concessions autoroutières : au cœur des contradictions françaises ». Son auteur Olivier Babeau revient pour Economie Matin sur les grands enjeux du débat.
On entend souvent dire que « les autoroutes ont été privatisées » après avoir été construites grâce à nos impôts. Cette affirmation est-elle exacte, quelle est le statut de nos autoroutes aujourd’hui ?
En premier lieu, les autoroutes n’ont pas été privatisées ! En 2006, on a privatisé trois sociétés concessionnaires – ASF-Escota, APRR-Area, Sanef-Sapn. Cofiroute est privée depuis sa création, il existe encore deux concessionnaires publics (ATMB et SFTRF) et dix nouvelles concessions ont vu le jour depuis 2000 pour de petits tronçons.
Même quand le concessionnaire est privé, les autoroutes restent par ailleurs la propriété de l’État, qui récupère le réseau gratuitement et en bon état à la fin des contrats.
Enfin et surtout, les autoroutes n’ont jamais été financées par les impôts ! Le fondement même de la concession est le recours au péage : ce sont les usagers qui paient les autoroutes.
Comment fonctionne le modèle de la concession, concrètement ?
Le principe est simple : la concession permet à l’État de construire une infrastructure sans délier les cordons de sa bourse ni assumer le moindre risque. Il délègue la conception, le financement, la construction, la maintenance et l’exploitation à un concessionnaire. En échange, le concessionnaire obtient le droit de percevoir un péage pendant la durée du contrat. Précisons tout de suite que le niveau de péage et les règles de son évolution sont inscrits dans les contrats : le concessionnaire ne fait pas ce qu’il veut ! Au terme de la concession, le concessionnaire remet son autoroute à l’État, en bon état et gratuitement.
Des contreparties sont-elles exigées de la part des entreprises concessionnaires ?
Les obligations des concessionnaires sont détaillées dans un cahier des charges, qui évolue régulièrement pour intégrer de nouvelles demandes de l’État. Il existe par exemple des indicateurs de performance, avec des objectifs et des pénalités, qui permettent au concédant de s’assurer que les autoroutes sont bien entretenues ou que la qualité de service est au rendez-vous. L’activité des concessionnaires est éminemment encadrée.
Quels avantages l’État retire-t-il donc de ce mode de fonctionnement ?
Le premier avantage est de ne pas faire payer les contribuables ! Le financement des autoroutes est assuré par le péage, autrement dit par les usagers. Dans un pays de transit comme la France, c’est essentiel : les touristes et les camions étrangers qui traversent notre pays contribuent à payer les autoroutes.
Deuxième avantage : une concession signifie un financement sur le long terme. On voit combien la puissance publique peine à assurer le bon financement des routes qu’elle gère directement : chaque année, on trouve des postes de dépense plus urgents. La concession évite ces atermoiements annuels.
Enfin, troisième avantage – qui n’est pas pour autant le dernier : la concession permet de profiter de l’expertise de grands acteurs privés dont le métier est précisément de construire et entretenir des autoroutes.
L’État ne se prive-t-il pas néanmoins d’une source considérable de recettes et de dividendes ?
Au moment de la privatisation, les dividendes n’avaient rien d’exceptionnel : 300 millions par an. Le gouvernement Villepin a choisi de disposer immédiatement de 15 milliards pour désendetter la France (11 milliards) et financer un grand programme d’infrastructures (4 milliards). Dans le contexte de 2005, cette décision fait tout à fait sens.
Par ailleurs, le péage reste une source de recettes conséquente pour l’État : 4 à 5 milliards par an. 40 % du péage, qui représente la quasi-totalité des revenus des concessionnaires, servent à payer l’impôt sur les sociétés, la redevance domaniale ou encore la TVA. Les gouvernants ne se précipitent pas pour le rappeler, quand les Français se plaignent de trop payer…
Quelles sont les prérogatives de l’État en matière de gouvernance et de contrôle ?
Les concessions autoroutières sont un des secteurs les plus encadrés et les plus contrôlés qui soient. Rentrer dans le détail des mesures applicables aux SCA nous mènerait loin. On peut lire utilement les contrats de concession, tous disponibles sur le site du ministère de l’Écologie, le rapport récent de l’ART (1) ou encore la belle étude que Sapiens vient de produire !
Les détracteurs du modèle de concession dénoncent régulièrement un cadeau sous forme de rente au profit des entreprises concessionnaires. Qu’en est-il réellement de l’équilibre économique des concessions d’autoroutes ?
La rente signifie une absence totale de risques. Dans une concession, c’est tout le contraire ! Une erreur de conception retarde la mise en service et la levée du péage : c’est le problème du concessionnaire, qui devra même dédommager le concédant pour ce retard. Les travaux coûtent plus cher que prévu : c’est le problème du concessionnaire. Le trafic et les recettes sont plus faibles que les projections : c’est le problème du concessionnaire.
Quant à l’équilibre économique, il est simple : péage contre transfert de tous les risques. Évidemment, quand on assume tous les risques, on espère des profits plus élevés que pour un livret A ! Mais la rentabilité de ces sociétés est normale pour de grands projets d’infrastructure : l’ART est très claire sur ce point.
Les concessions autoroutières ne demeurent-elles pas une exception française ?
Les concessions ont une longue histoire en France. Comment Louis XIV procède-t-il pour construire le canal du Midi ? Par la concession. Ce système est aussi à la base du développement de notre réseau ferré et de nos réseaux de distributions en énergie, au XIXe siècle. Rien de surprenant à ce que la puissance publique ait choisi de recourir – et continue de recourir – aux concessions pour développer les autoroutes. De plus, le phénomène n’a rien de particulièrement français : le Royaume-Uni et l’Espagne ont connu ou possèdent encore des concessions autoroutières.
Au regard de ces éléments, comment expliquez-vous les controverses qui entourent le débat sur les concessions d’autoroutes ?
Les concessions autoroutières sont l’objet de tous les fantasmes, depuis 2006. Le nombre de clichés sans base factuelle qui circulent sur la question est proprement époustouflant. En vérité, personne ne prend la peine de comprendre le modèle économique des concessions.
L’Autorité de la concurrence a mis de l’huile sur le feu en septembre 2014, en publiant un avis à charge sur la rentabilité des concessions. Même si tous les connaisseurs du dossier savent que ce rapport ne valait rien, on continue de répéter ses conclusions. On privilégie le prestige de l’institution sur la réalité économique.
Enfin, plus aucun politique n’assume un vrai discours sur les autoroutes – même parmi ceux qui connaissent les avantages des concessions. En France, on n’ose plus paraître soutenir les concessionnaires. Il y a aussi un effet de mode : nous avons désormais la route honteuse, quand bien même elle représente 80 % des usages. Le ferroviaire est plus en cour…
Le modèle de la concession autoroutière est-il toutefois perfectible ?
Évidemment ! Personne ne prétend que les concessions ne doivent pas évoluer. Les contrats les plus anciens ont été retouchés à de multiples reprises, à la demande de l’État. Et surtout, les autoroutes ont changé : il faut maintenant les penser en association avec le reste du réseau de transport, par exemple en développant les autobus express pour les périurbains. Il faut imaginer des concessions multimodales.
(1) Autorité de régulation des transports (https://www.autorite-transports.fr/)
Normalien de l’ENS de Cachan, ESCP, diplômé de troisième cycle en économie et en philosophie, agrégé d’économie et docteur en sciences de gestion, Olivier Babeau est professeur à l’université de Bordeaux. Il a été la « plume » d’un ministre, d’un premier ministre et de plusieurs candidats à l’élection présidentielle. Il a fondé et préside l’institut Sapiens, la première think tech française dont la mission est de réfléchir aux bouleversements provoqués par les nouvelles technologies dans l’économie et la société.
Essayiste, il a publié de nombreux livres dont : Le management expliqué par l’art (Ellipses, 2013) ; La Nouvelle Ferme des Animaux, fable politique et économique à l’usage des hommes (Les Belles Lettres, 2016) ; L’Horreur politique, l’Etat contre la société (Les Belles Lettres 2017) ; Éloge de l’hypocrisie (Cerf, 2018). A paraître en mai 2020 : Le nouveau désordre numérique, Comment le digital fait exploser les inégalités (Buchet-Chastel). Il est régulièrement invité dans les médias pour commenter l’actualité économique.