Anne O. Krueger – De la guerre commerciale à la guerre des subventions

À la consternation de nombreux économistes, l'administration du président américain Joe Biden a conservé la plupart des droits de douane et des barrières commerciales de son prédécesseur. En fait, contrairement aux attentes de la plupart des analystes, les États-Unis ont imposé des mesures protectionnistes supplémentaires, telles que les politiques “buy American” de M. Biden, ce qui se traduit par des coûts plus élevés pour les consommateurs et les contribuables américains.

Pendant la présidence de Donald Trump, les États-Unis ont imposé des droits de douane de 25 % sur les importations d'acier et de 10 % sur les importations d'aluminium. En outre, l'administration de Trump a déclenché une guerre commerciale avec la Chine, s'est retirée du Partenariat transpacifique (TPP) que les anciens présidents américains George W. Bush et Barack Obama avaient négocié avec 12 pays riverains du Pacifique, et a "renégocié" l'Accord de libre-échange nord-américain, en le rebaptisant Accord États-Unis-Mexique-Canada.

Trump a choisi de prendre ces mesures, et d'autres, de manière unilatérale, même si la poursuite d'une approche multilatérale par le biais de l'Organisation mondiale du commerce aurait été beaucoup plus efficace et moins susceptible de nuire aux alliés des États-Unis. L'administration Biden, quant à elle, est allée encore plus loin, adoptant pleinement la politique industrielle en promulguant la loi sur la réduction de l'inflation (IRA) de 430 milliards de dollars, qui comprend des centaines de milliards de dollars de subventions pour les technologies vertes et les énergies renouvelables, ainsi que la loi CHIPS and Science Act de 280 milliards de dollars, qui vise à encourager une industrie américaine des semi-conducteurs robuste.

Selon la Maison Blanche, la loi CHIPS soutiendra la production nationale de semi-conducteurs et créera "des dizaines de milliers d'emplois syndiqués bien rémunérés dans le secteur de la construction ainsi que des milliers d'autres emplois manufacturiers hautement qualifiés", tout en mobilisant des centaines de milliards de dollars d'investissements privés supplémentaires. Pour faciliter la délocalisation de la production de puces, la loi alloue 52 milliards de dollars à la recherche et au développement ainsi qu'à la formation de la main-d'œuvre. Elle accorde également un crédit d'impôt de 25 % aux fabricants nationaux. En subventionnant les entreprises basées aux États-Unis, le projet de loi est toutefois discriminatoire à l'égard des producteurs étrangers et de l’autre côté de l’Atlantique. De même, l'IRA prévoit une subvention de 7 500 dollars pour les acheteurs de véhicules électriques fabriqués aux États-Unis, ce qui donne aux modèles américains un avantage sur leurs rivaux chinois et japonais.

Or, des études ont montré à maintes reprises que les subventions nuisent souvent aux pays qui les mettent en œuvre. Ces mesures tendent à réduire la concurrence, à étouffer l'innovation, à augmenter les coûts et à désavantager les exportateurs qui dépendent d'intrants importés. Pire encore, lorsqu'un pays introduit des subventions pour améliorer la compétitivité des producteurs nationaux, d'autres pays ripostent généralement en adoptant leurs propres politiques protectionnistes. Les mesures de rétorsion et l'escalade du "donné pour un rendu" nuisent à l'économie des autres pays et de leurs partenaires commerciaux.

Il est d'ores et déjà évident que la guerre des subventions qui s'annonce n'aura pas de vainqueurs clairs. En fonction de leur ampleur, les subventions étrangères de rétorsion pourraient annuler une partie (voire la totalité) des gains de compétitivité que la subvention initiale visait à apporter.

Cette dynamique est particulièrement évidente dans des secteurs tels que les semi-conducteurs, les batteries et les véhicules électriques. En réponse aux politiques industrielles de M. Biden, par exemple, l'Union européenne a récemment approuvé un plan de 43 milliards d'euros (47 milliards de dollars) pour soutenir son industrie des semi-conducteurs, tandis que la Corée du Sud et le Japon ont également mis en place des plans pour subventionner la production nationale de puces. Parallèlement, les entreprises européennes, japonaises et sud-coréennes s'établissent ou investissent dans des installations américaines afin de bénéficier de subventions et de crédits d'impôt de l'IRA.

Si les subventions accordées par M. Biden sont susceptibles de renforcer la capacité nationale de production de semi-conducteurs, notamment en raison de la capacité des États-Unis à accorder des subventions plus élevées que la plupart de leurs rivaux, cela aura un coût. Morris Chang, fondateur de la Taiwan Semiconductor Manufacturing Company, a récemment estimé que la fabrication de puces était 50 % plus chère aux États-Unis qu'à Taïwan, où plus de 90 % des puces haut de gamme sont actuellement produites. M. Chang doute que les subventions américaines existantes suffisent à combler cet écart de coût. Mais comme le fait remarquer Adam Posen, du Peterson Institute for International Economics, le véritable prix du découplage économique n'est pas tant les barrières commerciales, aussi mauvaises soient-elles, que la réduction de la croissance de la productivité.

Enfin, une grande partie de l'argent dépensé en subventions industrielles sera probablement gaspillée, ce qui alourdira le fardeau de tous les contribuables. La réorientation de ces fonds vers l'éducation, la formation professionnelle, la recherche et les infrastructures contribuerait bien davantage à renforcer la compétitivité industrielle, tant au niveau national que mondial. Malheureusement, la secrétaire américaine au commerce, Gina Raimondo, a récemment présenté le CHIPS Act comme un modèle de soutien à d'autres secteurs nationaux. Étant donné que d'autres pays répondront presque certainement de la même manière, il semble que la guerre commerciale de Trump avec la Chine se soit transformée en une guerre mondiale de subventions qui grève les budgets et que personne ne peut gagner.